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国企分红:官商混合之忧

发布于:08-31


如果国有企业直接向财政部门分红,那么为了从国有企业的经营中获得更多分红,政府极有可能会选择强化国有企业的垄断地位,为民营企业的市场准入设障。



2005年末至2006年初,“国企向国家分红”成为焦点话题。先是中国人民银行行长周小川在中国企业领袖年会上表示:“为了明晰产权、改善公司治理,国有企业分红问题、混合所有制企业中国有股的投资收益和分红问题,都需要提到议事日程上来认真加以讨论”。之后是国资委主任李荣融表示,从2006年开始国资委将正式试编中央企业国有资本经营预算。?



这一切意味着,国企独享红利的时代即将结束。新中国建国以来,国企由单纯上缴利润,到只上缴税收,现在又将经历新一轮转变———利税分流。?



分红理所当然?



国企顾名思义,就是国有独资或国有控股企业。原来的国有企业不分红,因为企业的投资和流动资金都由国家供给,企业所有的利润都上缴国家。比如改革开放初期,鞍钢给国家提供了很多税利,但是却因为其没有自主权,连修个厕所都要请示中央。因此,自1980年代开始,国家允许企业利润留成,以扩大企业自主权。同时搞了利改税、拨改贷。利改税是国家实际通过税收形式拿走部分利润,拨改贷实际是有偿使用国家资金。后来又进行利税分流,国家通过上缴利润的方式拿走部分收益。自1994年税改起,企业不用再向国家上缴利润,只纳税即可,当时提出税养国家,利活企业,把国有企业发展起来。从那时起至今的11年时间里,国企基本上没有向国家上缴过利润。它们与其他所有制企业一样,只向国家缴纳了各种税收,在这样的关系中,国家作为公共事务管理者的权利得到了体现,但并没有享有所有者应有的权利———收益权。相反,国家还为搞活国企承担了巨大的成本。?



现在,国企已经通过股份制改造变成公司制企业,国家已经从无限责任变成有限责任,股东也不完全是国有股。根据产权关系,所有者要有投资收益。作为股份制企业,国家在这个企业里有股份,不管是控股还是参股都应该根据同股同权、同股同利、同股同价的原则,进行分红,这是天经地义的。?



同时,现在提出国企分红问题,也和这几年中央级国有企业的财务状况大为改善有关。2005年,国务院国资委监管的169家中央企业的利润超过了6000亿,各地方国资委监管的1008家企业利润有1500亿左右。从财务的角度考虑,国有企业也具备了向国家分红的条件。?



谁来当“大内总管”??



现在的问题是,到底由哪一个具体机构来代表国家收取和管理这笔红利收益,收上来之后用到哪里去。?



一种选择是由国资委来收取红利,主要将其用于国有资产的保值增值。国资委制定的国有经营预算,意在将其用于国企改制重组成本的支出,用于向具有战略意义、国家肯定不准备退出的企业补充资本金,解决国有资本有进有退的调节。这自然十分重要。因为国有经济布局结构的调整需要支付巨额成本,这家企业要关掉了,那家企业要改制,牵扯很广。在这些资金需求满足后,再转移到财政。国有资本经营预算与公共预算区分?



但是,虽然同是国家的钱袋,国资委的国有资本经营预算和财政部的公共预算还是有相当区别的:公共预算是为了满足社会公共需要和整个国民经济发展健康有序地进行,其支出主要用于社会公共支出,着眼点在于追求社会效益的最大化。而国有资本经营预算则是追求经济效益最大化,其支出一般是以投资的形式出现。尽管国有资本经营预算支出中,也有“向社保基金转移性支出”和“向公共财政的转移性支出”的项目,但是,国有资本经营预算显然不如公共预算那样更能让公众直接受益。?



另一种选择是由财政部来收到红利,将其用于公共支出和转化为社会福利。所谓国有企业,意即全民所有。国有企业的分红,也理应全民享有。在当前教育、医疗、养老、农村建设等等关系国计民生的领域急需资金的情况下,将分红主要用于这些公共领域显然更易赢得民心。应该引起注意的是,目前,用于社会公共支出的不足已经给公众心理上带来巨大压力。零点调查公司与指标数据网不久前合作完成的《2005年中国居民生活质量指数研究报告》显示,教育和医疗支出已成为导致贫富差距的最大因素。而根据世行的报告,“如果国有企业50%的利润纳入财政预算,就能使对教育和医疗卫生的支出增加85%。”世行建议中国国企上缴国家的红利像其他国家那样投入公共服务领域,尤其是教育和医疗卫生。比如2002年,15.9万家非金融类国有企业的利润总额为5589亿元,而同期小学和初中的学杂费收入为270亿元。也就是说,如果2002年政府能从国有企业那里获得4.8%的分红,就可以免除当年所有对义务教育阶段儿童的收费。如果通过“分红”让人民受益,提高人们的安全感,将高居不下的银行存款释放出来,促进消费,拉动内需。?



而且,从理论和国际通行的做法来看,不论什么机构担任国有股东的代表,一般都要求将国有企业的红利转给财政部门,用于公共支出。丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国以及瑞典等国都是如此。?



因此,目前来看,主流的意见是分红应该上缴财政部,并且用于公共支出。?



分红巩固国企垄断??



这样做看起来有利于民众,但也埋伏下很大的隐患和风险,因为这样一来,就可能使财政部作为公共管理者和资本所有者的职能混在一起,容易导致政府和企业的一体化,不利于构建一个公平竞争、规范有序的市场,最终损害经济和社会的健康发育。?



政府作为公共管理者,其职能是向居民低价提供公共服务,保障人民的各种权利,而不是以直接盈利为目的,发生的亏损依靠税收弥补。但资本所有者要考虑的是资本收益最大化,以追求利润为直接目标。这两种职能是相互矛盾的,公共管理者要求企业低价提供产品和服务,而资本所有者则要求企业以尽可能高的价格出售产品和服务以求得利润最大化。?



如果国有企业直接向财政部门分红,那么财政部在身兼这两个相互矛盾的职能的情况下,势必会左右手打架:为了使其他经济主体的活动顺利进行以实现其公共管理的职能,它应该要求国有企业降低价格;但为了从国有企业的经营中获得更多分红,它又应该要求国有企业赚取最大化利润,甚至因此为其提供便利,比如帮助它们巩固垄断地位,提供更多资金。前一种做法会限制国有企业的自主权,损害其竞争力;而后一种做法则会导致政企合一与民争利,侵犯人民权益。?



从现实情况看,左右手打架的结果极可能是“胳膊拧不过大腿”———公共服务的质量往往是软指标,而投资获利的收入则往往是硬指标,软不敌硬,因此后一种情况发生的可能性更大,即政府为确保自己的红利,将会选择强化国有企业的垄断地位,为民营企业的市场准入设障。比如政府动用行政手段取缔独立的民营加油站,强制其接受中石油、中石化两大垄断集团的兼并,中石化获得财政百亿元的“大红包”等。此风如果蔓延,以政企分开为核心的市场化改革岂不是要走回头路??



政企分开不可动摇?



两个相互矛盾的职能应该由两个相互独立的主体承担,既然财政部门要承担为公共事务出钱的职能,它就不应该再承担接收和管理国有资本分红的收钱职能。?



那么,国企的分红应当交给谁?这恐怕要通过立法来明确。但不管最后选择哪种方案,都必须坚持一个原则———政企分开不能动摇,不能因分红而导致新的官商利益共同体。财政部门对国有企业有很多支持,比如为它们注资、承担改制的社会成本等,国有企业也对公共事务有贡献,比如执行国家的价格政策。这样的相互支持还会维持相当长的时间,但应该将其中的所有权关系逐渐割断,演变为交易关系。国有企业对公共事务做出贡献,财政部门给予补偿;而财政部门给予国有企业的支持,也应该计价,要求偿还,政府给予国有企业的垄断权利就应该计价,甚至进行拍卖,其他所有制企业,包括民营企业也可以参与竞投。在公共事务与资本增值、财政部门与国有企业之间划清界限。?

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